落实雄安新区的三个定位
作者：中国人民大学经济学院副教授 周文
《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》对雄安新区有着明确的定位：把雄安新区建设成为北京非首都功能集中承载地、京津冀城市群重要一极、高质量高水平社会主义现代化城市。这三个定位科学准确，意义重大，不仅牢牢把握住北京非首都功能疏解集中承载地这个初心，而且着力推动雄安新区在创新发展、城市治理、公共服务方面先行先试、率先突破，为全国改革开放大局作出贡献。作为“京津冀城市群重要一极”，雄安新区将形成新的经济增长极，产生二次极化效应。作为“高质量高水平社会主义现代化城市”，雄安新区将在城市治理体系、城市规划设计、智慧城市管理模式等九个方面深化改革，为现代化城市建设发挥引领示范带动作用。
京津冀地区是我国北方最重要的人口和经济活动聚集区，京津冀城市群是与长三角城市群、珠三角城市群并列的中国三大城市群。改革开放以来，京津冀地区经济、政治、文化建设取得了重大成就，同时也存在一些问题，其中最主要的就是作为首位城市的北京集聚了过多的人口和功能，资源要素处于紧平衡状态，致使京津冀地区核心城市辐射带动效应有限、公共服务资源分布不均衡、地域结构松散、城市体系结构不合理、地区发展差距明显等。北京在京津冀地区处于绝对的优势地位，对其他区域产生极化效应，吸引了京外大量人财物进京。由此，一方面，北京的大城市病越来越重，人口膨胀、交通拥堵、房价高企、资源紧张、环境污染等等，严重影响首都居民的生活质量。另一方面，因为辐射带动效应不足，京外地区的技术创新和产业结构高度化没有得到提升，经济发展没有获得反哺。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，抓住了京津冀地区建设的主要矛盾。
北京的城市空间结构可以描述为“一核一主一副、两轴多点一区”，“一核”是指首都功能核心区，疏解腾退区域性商品交易市场、疏解大型医疗机构、调整优化传统商业区、推动传统平房区保护更新，是这一区域疏解非首都功能的重点。“一主”是指东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山六个中心城区，这是疏解北京非首都功能的主要地区。“一副”是指北京城市副中心，它是北京新两翼中的一翼，对疏解非首都功能起着示范带动作用，到2035年将承接中心城区40-50万常住人口疏解。“两轴”是指中轴线及其延长线、长安街及其延长线。“多点”是指顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，它们是承接中心城区适宜功能和人口疏解、服务保障首都功能的重点地区。“一区”是指生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆，以及昌平和房山的山区，是首都重要的生态屏障和水源保护地，是北京的后花园。
北京非首都功能有序疏解一方面靠北京自身完成，另一方面必须依靠京津冀地区乃至其他地区的配合。作为千年大计、国家大事的雄安新区，其初心就是建设北京非首都功能疏解集中承载地，雄安新区全面深化改革和扩大开放，向这个目标迈出了重要一步。雄安新区地处北京、天津、保定腹地，作为承接北京非首都功能的北京新两翼，雄安新区与北京城市副中心在功能上有所分工侧重，实现错位发展。城市副中心将大力发展行政办公、高端商务、文化旅游、科技创新等产业，而高起点规划、高标准建设的雄安新区则将重点发展高端高新产业，打造创新高地和科技新城。为了牢牢把握雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地这一定位，有效吸引北京非首都功能疏解和人口转移，一方面，要系统推进有利于承接北京非首都功能的体制机制改革，另一方面，要加强雄安新区与北京市在教育、医疗卫生、社会保障等领域的合作。
第一，支持在京国有企业总部及分支机构向雄安新区转移，在疏解中推动国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，推动在京各类事业单位向雄安新区疏解，在疏解过程中加快推进事业单位改革。
第二，运用税收等政策，支持雄安新区吸引北京创新型、高成长性科技企业疏解转移，引导在京科研机构和创新平台有序向雄安新区疏解。
第三，支持雄安新区引进京津及国内外优质教育资源，引导支持在京高校、有创新特色的中等职业学校等通过多种方式向雄安新区疏解转移。
第四，支持在京医院通过多种方式向雄安新区疏解转移，允许在京医院在雄安新区设立法人机构。
第五，支持京津优质文化艺术资源向雄安新区疏解。
第六，推动雄安新区基本公共服务和社会保障水平与京津相衔接。
二、把雄安新区建设成为京津冀城市群重要一极
当一定区域内的城市不成群时，城市采取单个城市或者城市加腹地的形态，此时，区域内具有先发优势的城市会对落后城市产生极化和涓滴两个相反方向的效应。极化效应使区域生产要素和经济活动被吸引到具有先发优势的城市，拉大区域内的不平衡，而涓滴效应下增长极城市对周围腹地和其他城市形成辐射和带动，缩小区域内发展差距，区域发展平衡状况取决于两种效应的力量对比。当一定区域内城市集结成群、作为一个整体形成合理的城市体系时，不仅核心城市与非核心城市之间存在极化涓滴效应，而且群内会形成明显的集聚效应，释放出巨大的集聚经济力量，促使区域经济增长。研究发现，京津冀城市群中北京作为增长极的极化效应明显突出，扩散涓滴效应显著不足，两种效应严重不对称，同时，与长三角城市群、珠三角城市群相比，京津冀城市群内人口分布和城市规模分布不均衡，各城市间的分工不显著，产业联系不紧密，城市群内地域结构呈松散状，群内的集聚效应和比较优势得不到充分发挥。
设立雄安新区，顺应了京津冀城市群结构优化演进的趋势，雄安新区在集中疏解北京非首都功能的同时，通过优化城市布局和空间结构，将会产生二次极化效应，形成新的经济增长极，使京津冀城市群能够长远有序地良性发展。为了把雄安新区打造成京津冀城市群新的增长极，必须坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，从产业、人才、投融资、对外开放四个方面全面深化改革和扩大开放。
第一，创新是第一动力，系统推进有利于集聚创新要素资源的体制机制改革，培育新增长点、形成新动能。具体来说，推动高端高新产业发展，把提高供给体系质量作为主攻方向，激发雄安新区经济发展内生动力；科研机构和创新平台优先布局雄安新区，设立科技成果转化基金，加强创新能力建设和科技成果转化；简政放权，优化服务，充分激发各类市场主体的活力；构建现代产权保护体系，完善产权保护制度，充分发挥产权激励作用；深入实施军民融合发展战略。
第二，人才是第一资源，深入实施人才优先发展战略，创新选人用人机制，使雄安新区成为高端人才集聚区。具体来说，构建灵活高效的用人制度，聚天下英才而用之；重视科技人才，建立科技人才激励机制；吸引海外人才，优化境外人才引进和服务管理。
第三，加快建立现代财税制度，建设现代金融体系，为雄安新区经济社会发展提供有力支撑。具体来说，加大财政支持力度，促进创新驱动发展、生态环境保护、公共服务质量提升；推进税收政策创新，支持政策在雄安新区优先实施或试点；多渠道筹措资金，加大对直接融资的支持力度，建立长期稳定的建设资金筹措机制；通过多种途径有序推动金融资源集聚。
第四，坚持全方位对外开放，积极融入“一带一路”建设，构筑我国对外合作新平台和开放发展新高地。具体来说，支持引入国际国内各类资本参与雄安新区建设，充分保护投资者合法权益；建立与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系，构建公平竞争制度；深化区域交流合作，支持雄安新区与区域内周边地区、其他区域、相关国家和地区开展交流合作。
三、把雄安新区建设成为高质量高水平社会主义现代化城市
2015年11月习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上，就如何做好城市工作提出了“六个要”：做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。要推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率。要增强城市宜居性，引导调控城市规模，优化城市空间布局，加强市政基础设施建设，保护历史文化遗产。要改革完善城市规划，改革规划管理体制。要改革城市管理体制，理顺各部门职责分工，提高城市管理水平，落实责任主体。要加强城市安全监管，建立专业化、职业化的救灾救援队伍。
“六个要”是我国城市建设和发展的纲领，为把雄安新区建设成为高质量高水平的社会主义现代化城市提供了方向，根据这一方向，应从城市治理体系、城市规划设计、智慧城市管理模式、城市住房供给体系、城市安全稳定、城市公共服务、城市生态文明、城乡统筹、城市行政管理等九个方面采取相应建设措施。
第一，在以人民为中心的发展思想指导下，通过建设法治社会、搭建城市综合管理服务平台、推进基层管理体制创新、改革直接服务民生的公共事业部门、构建“互联网+政务服务”体系，完善城市治理体系，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，形成共建共治共享社会治理格局。
第二，发挥城市规划在城市发展中的重要引领作用，建立科学高效的城市规划设计机制，包括形成专家领衔、政府组织、多方参与、科学决策的规划编制工作机制，建立各类规划编制统筹和协调联动机制，推进地下空间统筹开发利用，建立健全城市规划设计建设管理标准体系。
第三，探索建设互联网交换中心和大数据中心，构建世界先进的城市信息基础设施，探索智慧城市管理新模式，建设智能高效宜居新型城市，实现城市管理网络化、数字化、智能化。
第四，在城市住房供给上坚持只住不炒、落实职住平衡、推动住有所居，建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，个人产权住房以共有产权房为主。鼓励各类社会主体参与雄安新区住房开发建设，支持住房租赁企业发展，支持发行房地产金融创新产品，设立住宅政策性金融机构。
第五，强化城市安全稳定的多项具体保障，包括建立综合防灾减灾救灾体系，完善重大安全风险处置机制，建设社会治安防控体系，完善重大决策风险评估机制，打造智慧公安等。
第六，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本出发点和落脚点，通过创新现代教育、医疗卫生、文化领域、社会保障、就业创业方面的城市公共服务供给机制，保障和改善民生，创造高品质的城市生产生活环境，使雄安新区始终坚持人民主体地位，真正成为社会主义的现代化城市。
第七，秉承绿色发展、生态文明理念，完善生态保护修复治理，节约集约利用资源，推行市场化生态保护机制、建设生态文明。探索推广城市资源循环利用模式，率先建成无废城市，建设全国森林城市示范区，创建国际湿地城市，建立绿色生态城区指标体系，为全国绿色城市发展建设提供示范引领。让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。把雄安新区建成蓝绿交织、水城共融的新时代生态文明典范城市，走出一条人与自然和谐共生的现代化发展道路。
第八，土地管理上多规合一，划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，人口管理上建立以居住证为载体的公共服务提供机制，实行积分落户制度。将城市和农村的发展紧密结合起来，统筹设计城乡融合发展体制机制和政策体系，建设宜居城市、特色小镇、美丽乡村。
第九，优化雄安新区行政管理机构，逐步赋予雄安新区省级经济社会管理权限，推动雄安新区从新区管理体制过渡到城市管理体制，创新行政管理体制，构建完善的监管体系，在分类综合执法改革上探索实行城市管理非现场执法。通过简政放权、放管结合、优化服务，加快转变政府职能，建设让人民满意、让群众放心、运行高效的新时代服务型政府。
作为重大的历史性战略选择的雄安新区建设，肩负着重要的历史使命，发挥着贯彻落实新发展理念、推动高质量发展、全面深化改革的引领示范带动作用。只有全面加强党的领导、不断完善实施机制、狠抓督促落实、加强协调配合，让改革开放成为雄安新区发展的根本动力，才能真正落实雄安新区作为北京非首都功能集中承载地、京津冀城市群重要一极、高质量高水平社会主义现代化城市的定位，推动雄安新区实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
